Ogni anno l'Unione europea versa agli agricoltori miliardi di euro di pagamenti diretti della Politica agricola comune (PAC). Dal 2005, però, questi aiuti non dipendono da quanto un'azienda produce: si calcolano sugli ettari dichiarati. Per incassarli basta, in molti casi, dimostrare di tenere il terreno "in condizioni idonee" al pascolo o alla coltivazione. È una scelta voluta, con ragioni precise, ma ha prodotto incongruenze che la Corte dei conti europea, la Procura europea (EPPO) e il Parlamento europeo documentano da anni: aiuti concentrati su pochi grandi beneficiari, terreni dichiarati da chi non li coltiva, pascoli "fantasma" e controlli che verificano la superficie, non il raccolto.
Perché si paga l'ettaro e non il prodotto
Fino ai primi anni Duemila la PAC sosteneva soprattutto i prezzi e le quantità prodotte, con effetti noti: eccedenze di burro, latte e cereali da stoccare a spese pubbliche e tensioni nel commercio internazionale. Con il cosiddetto disaccoppiamento, entrato in vigore nel 2005, l'aiuto è stato separato dalla produzione e legato alla superficie agricola. L'obiettivo era sostenere il reddito senza spingere a produrre più del necessario e compensare gli agricoltori per vincoli ambientali e beni pubblici, come la cura del territorio. Una parte di sostegno "accoppiato" alla produzione resta, ma è limitata a singoli settori in difficoltà.
Il rovescio della medaglia è che il pagamento base premia chi possiede o gestisce terra, più che chi la fa fruttare. Nella definizione italiana del Piano strategico PAC 2023-2027 l'attività agricola può consistere nella produzione (coltivare, allevare) oppure nel mantenere la superficie in uno stato idoneo al pascolo o alla coltivazione. Per essere riconosciuti come "agricoltori in attività" basta soddisfare uno tra più requisiti formali: iscrizione all'INPS agricola, al registro delle imprese agricole, una partita IVA agricola attiva, oppure aver ricevuto l'anno precedente non più di 5.000 euro di pagamenti diretti. Nessuno di questi criteri misura quanto si produce.
Prima incongruenza: chi ha più ettari incassa di più
Siccome l'aiuto segue la terra, segue anche la sua concentrazione. Secondo un briefing del Servizio di ricerca del Parlamento europeo aggiornato a luglio 2026, circa il 20% delle aziende riceve l'80% dei pagamenti diretti a ettaro, una sproporzione presente fin dall'introduzione di questi pagamenti e che rispecchia il fatto che lo stesso 20% gestisce circa l'80% della superficie agricola. Le differenze tra Paesi sono ampie: in Slovacchia, Repubblica Ceca e Romania la quota del 20% più grande supera l'85%, mentre in Francia e Paesi Bassi resta sotto il 55%.
Già nel 2020 la Corte dei conti europea aveva osservato che non esiste una misura dell'efficienza dei pagamenti diretti e aveva chiesto alla Commissione di indirizzare il sostegno verso chi ne ha più bisogno, quantificando quanto va ad aziende con redditi superiori alla media e a beneficiari la cui attività principale non è l'agricoltura. Gli strumenti per correggere la distribuzione esistono ma pesano poco: nell'attuale programmazione il tetto ai pagamenti più alti (capping) è facoltativo e i risparmi previsti dagli Stati che lo applicano sono quasi ovunque inferiori all'1% delle risorse.
Seconda incongruenza: terra dichiarata, terra non coltivata
Se basta la disponibilità del terreno, diventa redditizio procurarsela anche senza lavorarla. Nella relazione speciale 14/2022 sulle frodi nella PAC, la Corte dei conti europea indica tra i rischi principali l'accaparramento illegale di terreni, con documenti falsi, pressioni o informazioni privilegiate, soprattutto su terreni pubblici o con proprietà poco chiara. Il rischio è più alto su pascoli e aree montane, dove è più difficile verificare se l'attività agricola si svolge davvero. La Corte segnala anche soggetti che acquisiscono terreni al solo scopo di incassare i pagamenti, senza svolgere attività agricola, e altri che creano artificialmente le condizioni per rientrare nei requisiti. Nella stessa relazione la Corte rilevava che l'ultima valutazione del rischio di frode della Commissione risaliva al 2016.
I casi italiani più recenti seguono questo schema. Nel febbraio 2026 la Procura europea di Palermo ha eseguito misure cautelari in Sicilia contro un gruppo accusato di aver costituito società fittizie per ottenere titoli PAC dalla Riserva nazionale, dichiarando la disponibilità di terreni che non possedeva, con un danno stimato in oltre 1,4 milioni di euro tra il 2018 e il 2022 e 29 indagati complessivi. A gennaio 2026 un'altra indagine EPPO ha portato a sequestri per circa 254 mila euro nei confronti di quattro allevatori siciliani, accusati di aver dichiarato all'AGEA il pascolo su terreni esterni alle proprie aziende senza attivare il "codice di pascolo", che fa scattare anche i controlli veterinari sugli spostamenti degli animali: una frode presunta da circa 450 mila euro. Per tutti vale la presunzione di innocenza fino a sentenza definitiva.
Terza incongruenza: il satellite vede l'erba, non il raccolto
Dal 2023 i controlli sui pagamenti a superficie sono cambiati. AGEA ha avviato nel luglio 2024 il Sistema di monitoraggio delle superfici (AMS), che usa le immagini dei satelliti Sentinel del programma Copernicus per verificare in modo automatico i terreni agricoli di tutto il territorio nazionale, al posto dei controlli a campione sulle domande. È un passo avanti reale: il satellite osserva ogni parcella più volte nel corso della stagione e può rilevare se un campo è stato arato, seminato, falciato o pascolato.
Il sistema, però, verifica il rispetto dei criteri di ammissibilità, cioè proprio quello che la regola chiede: che la superficie sia mantenuta e utilizzata in modo compatibile con l'agricoltura. Non misura le rese, né se il fieno tagliato viene venduto o lasciato a marcire, né se gli animali dichiarati al pascolo sono davvero su quel terreno. E le aree a più alto rischio indicate dalla Corte, pascoli e montagna, sono anche quelle in cui un prato curato e un prato davvero pascolato si somigliano di più visti dall'alto.
Cosa cambia dopo il 2027
La proposta della Commissione europea per il periodo 2028-2034, presentata il 17 luglio 2025, mantiene un pagamento base a ettaro ma introduce tagli obbligatori progressivi oltre i 20.000 euro per beneficiario e un tetto di 100.000 euro. Il negoziato è aperto e le posizioni sono distanti: il relatore del Parlamento europeo propone di eliminare la riduzione progressiva e di alzare il tetto a 500.000 euro, mentre la bozza di compromesso del Consiglio non contiene limiti. Sul legame tra aiuto e produzione effettiva, invece, la proposta non cambia l'impostazione di fondo.
Il commento di PINET
Chiedere di legare ogni euro alla quantità prodotta significherebbe tornare a un modello già abbandonato perché generava eccedenze e premiava l'agricoltura più intensiva: il disaccoppiamento ha una logica, e una parte dei pagamenti remunera anche la cura di territori che altrimenti verrebbero abbandonati, soprattutto in collina e montagna. Il problema, per l'Italia, è che i criteri per definire chi è davvero agricoltore restano soprattutto formali, e i casi siciliani mostrano quanto sia facile trasformare la sola disponibilità di un terreno in una rendita. Il monitoraggio satellitare riduce gli errori grossolani ma non basta da solo: servirebbero l'incrocio sistematico con l'anagrafe zootecnica, con le fatture di vendita e con i registri catastali, e criteri di accesso che guardino all'attività reale più che all'iscrizione a un registro. È un intervento che non richiede di aspettare la PAC post-2027: molte di queste banche dati esistono già e andrebbero solo collegate tra loro.
Fonti
- Corte dei conti europea - Relazione speciale 14/2022, la risposta della Commissione alle frodi nella PAC
- Parlamento europeo, EPRS - Capping and degressivity of direct payments (luglio 2026)
- Irish Farmers Journal - EU auditors criticise inefficient CAP payments (2020)
- Procura europea (EPPO) - Indagine sui fondi agricoli in Sicilia, febbraio 2026
- Eunews - Frodi da 450mila euro ai fondi agricoli UE, sequestri in Italia (gennaio 2026)
- AGEA - Avvio dei controlli con il Sistema di monitoraggio delle superfici (luglio 2024)
- Regione Basilicata - Definizioni di agricoltore in attività e attività agricola (PSP 2023-2027)
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