IL CLOUD E LA NORMATIVA SUGLI APPALTI PUBBLICI L’approfondimento delle problematiche e delle prospettive di sviluppo del cloud nel contesto delle pubbliche amministrazioni non può prescindere dal quadro normativo vigente in materia di contratti pubblici. Infatti, l'utilizzazione di un sistema basato su cloud computing prevede l'affidamento a terzi di una o più attività che hanno ad oggetto determinati servizi e prestazioni informatiche e di connettività erogati da soggetti privati (provider e gestore del sistema). L'uso del cloud consente di svolgere operazioni piuttosto complesse o, comunque, particolarmente costose in termini di capacità di gestione delle richieste da parte di un soggetto terzo che esercita attività di impresa. Ne deriva che la natura dell’attività svolta dal medesimo provider/gestore presuppone l'esistenza di una vera e propria organizzazione di impresa senza la quale non sarebbe gestibile un sistema basato sul modello cloud. Si pensi, a mero titolo di esempio, alla struttura informatica necessaria a gestire servizi integrati di posta elettronica, produzione documentale e memorizzazione di dati e a come la stessa richieda risorse hardware e software particolarmente complesse. Chi eroga tale tipologia di servizi e forniture si assume il rischio del risultato da perseguire. La complessità dei compiti di un fornitore di servizi cloud, che dovrà trovare espressione a livello contrattuale, dipende fortemente dal livello di delega esercitato per conto dei suoi clienti. I servizi erogabili in modalità cloud possono in linea di principio spaziare dagli strumenti tecnologici (come i tipici servizi IaaS e PaaS), ai componenti funzionali (ad esempio 21 elementi di sistemi IT complessi) fino alle prestazioni erogate ai clienti finali. Per meglio esplicitare questa differenza, una pubblica amministrazione potrebbe acquisire servizi cloud per finalità tanto diverse come l’esternalizzazione sul cloud di una parte del proprio data center sotto forma di macchine virtuali, del sistema di posta elettronica o di intere funzioni amministrative (come ad esempio la gestione delle dichiarazioni dei redditi).

A parte le problematiche connesse alla qualificazione giuridica del contratto che prevede erogazione di prestazioni in modalità cloud, è certo che la PA che voglia fare ricorso al cloud computing dovrà sottoscrivere un contratto con un operatore particolarmente qualificato e per far questo, non potendo determinarsi sul mercato come un qualsiasi privato, dovrà seguire il procedimento di aggiudicazione secondo le regole dell’evidenza pubblica. La pubblica amministrazione che voglia acquisire prodotti e servizi cloud, pertanto, dovrà seguire le regole procedimentali necessarie per l’individuazione dell’operatore economico contraente e dovrà sottoscrivere con tale soggetto un contratto pubblico ai sensi del D. Lgs. n. 163/2006 e del relativo regolamento di esecuzione approvato con D.P.R. 207/2010. La scelta da parte della PA di utilizzare la soluzione cloud per soddisfare le proprie esigenze, tenendo conto anche delle tipologie di cloud che si intende adottare, può trovare utili indicazioni in una analisi comparativa delle soluzioni, prevista dall’art. 68 del D. Lgs. 82/2005 – Codice dell’amministrazione digitale, e in uno studio di fattibilità. Si rileva infatti che l’art. 13 del D. Lgs. 39/1993 dispone che la stipulazione da parte delle amministrazioni di contratti per la progettazione, realizzazione, manutenzione, gestione e conduzione operativa di sistemi informativi automatizzati, determinati come contratti di grande rilievo ai sensi dell'art. 9 e dell'art. 17, è preceduta dall'esecuzione di studi di fattibilità volti alla definizione degli obiettivi organizzativi e funzionali dell'amministrazione interessata. Qualora lo studio di fattibilità sia affidato ad impresa specializzata, questa non ha facoltà di partecipare alle procedure per l'aggiudicazione dei contratti sopra menzionati (cfr. anche strategie di Acquisizione delle Forniture ICT - Linee guida sulla qualità dei beni e dei servizi ICT per la definizione ed il governo dei contratti della Pubblica Amministrazione - Manuale applicativo).

  • La stazione appaltante utilizzando le indicazioni derivanti da tali attività potrà individuare la tipologia di cloud in grado di rispondere meglio alle proprie necessità, cercando di bilanciare, in funzione di tale scelta, l’esigenza di efficienza e di risparmio del denaro pubblico (in termini di economicità) da una parte, e quella della sicurezza della conservazione dei propri dati. -
  • In tale prospettiva, per la realizzazione di un cloud pubblico sarà necessario in primo luogo adottare una puntuale determina a contrarre (art. 11, comma 2, del D. Lgs. 163/2006) che con puntuale motivazione dia atto delle valutazioni che sono state eseguite per ritenere conveniente e opportuna l’introduzione di un sistema informativo basato sul cloud, tenuto conto che tale scelta implica una “rottura” determinante con il passato. - La stazione appaltante sarà tenuta al rispetto delle linee guida sulla qualità dei beni e dei servizi ICT per la definizione ed il governo dei contratti della Pubblica Amministrazione. -
  • Anche per i progetti relativi ad iniziative di cloud computing la pubblica amministrazione, se rientrante tra i soggetti destinatari delle disposizioni del D. Lgs. 39/1993 già richiamato, dovrà richiedere, prima di avviare la gara e qualora l’importo superi le relative soglie attualmente stabilite, il parere di congruità a DigitPA.

Altro aspetto di indubbio interesse è quello della determinazione dell’importo a base di gara. Tale importo dovrà essere determinato secondo le disposizioni previste dall’art. 29 del D. Lgs. 163/2006. In particolare, per i servizi cloud occorre considerare l’effettivo servizio ritenuto necessario e da mettere a gara sulla base delle esigenze che la pubblica amministrazione deve soddisfare. La determinazione dell’importo a base di gara potrà, quindi, determinarsi tramite una preliminare analisi dei costi, che consideri le varie componenti necessarie all’erogazione del servizio, quali, ad esempio, l’utilizzazione di un’infrastruttura hardware e software (considerando se dedicata o meno), da valorizzare sulla base di prezzi medi di mercato, il numero di risorse professionali da utilizzare, valorizzate sulla base delle tariffe 22 professionali unitarie medie di mercato, i livelli di servizio minimi richiesti, eventuali facoltà di recesso anticipato da parte della PA. Certamente potrà essere individuato quale fornitore di servizi cloud uno dei soggetti rientranti nell’ambito dell’art. 34 del Codice (qualsiasi operatore economico singolo o riunito). La stazione appaltante dovrà definire con particolare attenzione i requisiti minimi economico-finanziari e tecnico-organizzativi di partecipazione che risultino i più aderenti alle proprie effettive esigenze, al fine di precludere la partecipazione a coloro che non sono in possesso della necessaria preparazione competenza e professionalità per poter eseguire un appalto verosimilmente complesso ma nel contempo non prevedendo dei requisiti minimi eccessivamente stringenti che determinerebbero una limitata partecipazione alla gara con conseguente violazione dei principi comunitari relativi alla concorrenza.

In altri paesi il fornitore di prodotti cloud viene sottoposto ad una forma di certificazione che lo qualifica come soggetto idoneo a trattare con la PA. In Italia in assenza di modalità di qualificazione specifica di un fornitore cloud si dovrà comunque richiedere un elevato standard qualitativo del sistema di qualificazione del concorrente (artt. 41 e 42 del Codice) previsto dalla normativa vigente. Il criterio da utilizzare per individuare l’aggiudicatario fornitore dovrebbe essere quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa (art. 83 del Codice) che consente la valutazione tecnico qualitativa della soluzione proposta (pregio tecnico, proprietà, affidabilità, manutenzione), sulla base delle specifiche tecniche, anche consentendo agli operatori concorrenti di proporre in sede di offerta soluzioni progettuali innovative, senza limitare le offerte ad un solo modello specifico di soluzione informatica, con la possibilità di premiare la proposta più rispondente alle esigenze della PA.